دانلود رایگان جزوات حقوقی و وکالت چاپ و نشر پدیدار

مقدمه

علم حقوق چون ساير علوم اجتماعي آوردگاه انديشه‎هاي متنوع در مسائل يكسان مي‎باشد و در اين ميان شايد به يقين بتوان گفت كه فصل مشترك همه انديشه‎هاي حقوقي پذيرش نظم و عدالت به عنوان هدف و مبناي حقوق مي‎باشد، كه البته بين عدالت و نظم آنچنان كه در بادي امر به نظر مي‎رسد. در خصوص نيل به عدالت و به تعبيري نظم عادلانه را ناديده انگاشت چه، برقراري نظم، بيشتر در قالب مقررات موضوعه كه توسط حاكميت وضع و اجرا مي‎شود، متجلي است. در حوزه حقوقي عمومي معمولاً به نظم بيشتر توجه شده، نظريه‎هاي ارائه شده بيشتر حامي آن مي‎باشد و بالعكس در حوزه حقوق خصوصي، غالب دكترين سعي در تامين و تحقق عدالت دارد و هر چند كه اين مرزبندي دقيق نبوده در هر يك از شاخه‎هاي علم حقوق اهداف مشترك ملحوظ انگاشته مي‎شود.

يكي از پرسش‎هايي كه مي‎توان به بحث مذكور مرتبط دانست. اين است كه چگونه مي‎توان بين مصالح حاكميت در جهت برقراري نظم و مصالح افراد جهت تحقق عدالت جمع نمود؟ بديهي است كه پاسخ به پرسش فوق نياز به مطالعات گسترده در حوزه‎هاي مختلف علوم اجتماعي دارد. آنچه به عنوان يكي از مصاديق اين مطالعه مطمح نظر ماست آ»جاست كه دذر جامعه‎اي چون جامعه ايران كه هنوز بسياري مردم تمتع خويش نسبت به حقوق خود را ندانسته يا باور ندارند اگر به واسطه اعمال منسوب به نهادي عمومي چون هشداري خسارتي به افراد وارد شود چه دستاوزي براي زان ديده متصور است؟ در پاسخ به پرسش فوق مسلماً بايد به مقررات مربوطه مراجعه نمود. اين توضيح كه وظايف نخبگان حقوق يك جامعه تبيين وضعيت موجود، به نقد كشيدن آنچه شايسته تغيير است و ترسيم چشم‎انداز بهتر با ارائه پيشنهادهاي منطقي است. مقررات مربوط به بحث مسئوليت مدني شهرداري چندان گسترده نيستند و به طور خاصي در ماده 11 قانون مسئوليت مدني تجلي مي‎گردد. آنجا كه با تحقق شرايط مسئوليت شهرداري محقق انگاشته مي‎شود- در نحوه تقنين اين مقرره به شرحي كه در نوشتار جاري بدان اشاره خواهد شد، گرايش به جانب موسسات عمومي ملحوظ افتاده و لذا مشاهده مي‎شود كه در مقررات ما نيز بدان گونه كه در بين مردم رواج دارد، تعيين مسئوليت قطعي براي موسسات عمومي با دشواري‎هايي همراه الست.

آنچه ما را واداشت كه بحث مسئوليت مدني شهرداري كه به نوعي در حوزه حقوق عمومي نيز وارد مي‎شود را مطرح كنيم علاوه بر عدم توجه به مقوله مسئوليت اشخاص حقوق در نوشتارهاي حقوقي، اين دغدغه بود كه براستي در مقام يك زيان ديده، چگونه مي‎توان جهت تدارك طرح دعواي خسارت و پيروزي در آن به طرفيت شهرداري مباني توجيهي لازمه را يافت؟ چه آنگونه كه در بين افواه عوام رواج دارد به سختي مي‎توان از دولت و موسسات عمومي غرامتي دريافت كرد.

فصل اول : 

كليات

گفتاراول: نگاهي اجمالي به تشكيلات اداري و سازمان شهرداري‎ها

در اين مقال در ادامه بين مقدمات ونكاتي ضروري جهت روشن گرداندن وضعيت تشكيلان شهرداري به عنوان يك شخصيت حقوقي با ماهيتي خاص نگاهي مختصر خواهيم داشت به چگونگي تشكيلات شهرداري، نظام اداري و نحوه ادارهي و كنترل آن و همچنين در قسمتي ديگر وضعيت و جاگياه شهرداري بين ساير نهاديها دولتي و به طور جامع‎تر ساير نهادهاي عمومي مي‎پردازيم.

بند اول: شهرداري و تشكيلات اداري و سازماني آن

الف) تعريف شهرداري:

شهرداري از جمله تاسيسات محلي غير متمركز است و در تعريف آن يكي از نويسندگان مسائل شهري مي‎نويسد كه[1]:

«شهردراي سازماني است كه در محدوده شهر براي رفع آن دسته از نيازهاي عمراني و رفاهي مردم شهر كه جنبه محلي دارد و نيز براي ايجاد و اداره پاره‎اي تاسيسات شهري كه باز مربوط به نيازهاي مردم همان محل است تشكيل مي‎گردد»

پس با عنايت به تعريف فوق الذكر مي‎توان گفت: منظور از تاسيس شهردراي آن است كه امور با مشاركت مردم محل اداره شود اين اصل مورد نظر مي‎باشد؛ كه مردم محل مي‎توانند احتياجات خود را بهتر از يك مركز دور تشخيص داده، اولويت‎هاي را تعيين نمايند؛ و براي رفع آن اقدام كنند و اصلاحاتي را كه لازم مي‎دانند به عمل آورند- و بايد دخالت دولت تا آنجا كه ممكن است د راموري كه لازم نيست محاود گردد. البته بايد توجه داشت كه تعريف نيازمنديهاي عمراني و رفاهي، در كشورهاي مختلف فرق مي‎كند. همچنين مرز امور ملي و محلي چندان مشخص نيست و باز امور محلي در كشورهايي در سطح محدود و كشورهايي در سطح وسيع‎تري انجام مي‎شود. مثلا در امريكا كليه اقداماتي كه به حكومت مركزي محول نشده بر عهده شهرداري‎ها و ديگر سازمانهاي محلي است. و در كانادا بر عكس، آ»چه را كه به عهده شهرداري‎ها نيست حكومت مركزي انجام مي‎دهد. در سويس وظايف دولت و شهرداري‎ها مشخص شده و در انگليس گر چه يك رويه تاريخي براي شهرداري‎ها و سازمانهاي محلي وجود دارد ولي اصولاً تصويب، جرجچ، تعديل و لغو حقوق آن با پارلمان است. در ايران وظايف شهرداري ها طبق قوانيني مي‎باشد كه به تصويب محلس رسيده است. در ايران بر طبق ماده 1 قانون شهردراي مصوب 1334 ه.ش در هر نقطه كه پنج هزار نفر جمعيت داشته باشد شهرداري تشكيل مي‎شود و نيز وفق تبصره يك ماده فوق الدكر و مقررات ديگر[2] در چند نقطه نزديك به هم نيز مي‎توان يك شهردراي تاسيس كرد. و باز امكان دارد در فصول ياز سال شهرداري فصل تشكيل داد. و شهرداري در ايران بيتشر يك سازمان محلي است تا حكومت محلي.

ب) سازمان و تشكيلات شهرداري:

سازمان عبارت است از ارتباط مساعي واستعدادهاي افراد و گروه‎هائيكه داراي هدف مشتركي مي‎باشند به نحوي كه هدف مورد نظر با حداقل برخورد و تصادم و حداكثر رضايت خاطر تامين گردد. يا بهتر بگوييم سازمان عبارت است از تقسيم وظايف و مسئوليت‎ها بين افراد به منظور تسهيل در نيل به هدف معين[3].

با عنايت به تعريف فوق مبرهن است كه اداره شهردراي يا دولت همچون هر تشريك مساعي ديگري براي نيل به هدف خاص احتياج به سازمان دارند. بدهي است كه هر چه اهداف اين سازمان گسترده‎تر باشد، سازمان بزرگتر و تقسمي وظايف و مسئوليت‎ها پيچيده‎تر مي‎باشد.

پيدا كردن اصول و قواعد لايتغيري كه در همه وقت و در مورد همه سازمان‎ها عموميت داشته باشد كار دشواري است. در خصوص سازمان شهردراي به طور كلي برخي اصول عمومي كه مورد قبول جمهوري دانشمندان علوم اداري مي‎باشد همچون، اصل تقسيم كار، هماهنگي وحدت فرماندهي و... وجود دارد كه جاي بحث آن در اين مقال نمي‎گنجد. ابتداءَ با ذكر مقدمه‎اي در خصوص نحوه تشكل اداري شهرداري‎ها به شكل امروزين از گذشته آغاز مي‎نماييم:

قبلاً حكام ايالات، حكام شهر را انتخاب مي‎كردند كه اقدامات حكام شه رمحدوديتي نداشت ودستوراتشان به منزله قانون به شمار مي‎رفت و دامنه آن بستگي به ميزان نفوذشان در مقامات بالاتر و اعمال قدرت در مردم شهر داشت. و اصولاً عامل حكومت بودند نه نماينده منتخب مردم شهر و سازمان اداري شهر با آنچه امروز از شهرداري انتظار مي‎رود يعني موسسه‎اي كه مردم در آن راساً در رفع حوايج خود اقدام كنند فرق مي‎كرد.

اكنون در راس شهرداري يك هيئت مديره به نام انجمن هشر با تعدادي اعضاء متناسب با جمعيت شهر و بعضي استانداردها قرار گرفته كه نماينده گروه‎هاي مختلف مردم شهر است و به منزله قوه مقننه شهرداري محسوب مي‎شوند و چون اين نمايندگان ممكن است تنها مورد اعتماد مردم باشند و خود براي انجام امور تخصصي نداشته باشند لذا از بينخود و يا خارج از انجمن، شخصي را به نام شهردراي انتخاب و اداره امور شهرداي را به او واگذار مي‎نمايند و در موقع لوزم مي‎تواند او را استيضاح يا بر كنار نمايند كه ترتيب روابط شهرداري با انجمن در همه كشورها يكسان نيست و نيز انتخاب شهردراي و اختيارات او و حقوق انجمن شهر در كشورهاي مختلف متفاوت است. در بعضي كشورها انجمن شهر خود مسئوليت‎هاي اجرايي هم به عهده مي‎گيرد.

و يا كميته‎هايي براي اداره شهر تشكيل مي‎دهد و شهرداري جنبه تشريفاتي دارد و بر عكس در نقاط ديگر، شهردراي عهده‎دار كليه امور شهر است و انجمن در امور اجرايي دخالتي ندارد. طريق انتخاب شهردراي هم به فراخور نوع مقررات حاكم بر مناطق مختلف متفاوت مي‎باشد، كه جاي بحث مفصل آن در اين جا نبوده و لذا در ذكر كليات راجع به تشكيلات شهرداي به مقدمه فوق الذكر بسنده مي‎كنيم.

و اما در خصوص تشكيلات اداري شهرداري در وضعيت فعلي و با توجه به مقررات كنوني ايران بايستي بگوييم كه بر طبق مواد 45 و 55 قانون شهرداري‎ها وظايف شوراي شهر و شهردراي كه في الواقع دو قسمت اصلي تشيكل دهنده سازمان شهرداري مي‎باشند، مشخص شده است بدين شرح كه بايد بيفزاييم شوراي شهر در حقيقت به مثابه قوه مقننه تشكيلات شهرديار به عنوان يك حكومت يا به عبارت بهتر سازمان محلي عمل كرده كه اداره شهرداري قوه اجرايي ان مي‎باشد.

و البته رويه جاري در ايران پس از انتخابات معطل ماندة شوراها در اسفند 77 و شروع به كار شواراها در اديبهشت سال 78 شروع شده و اكنون ادامه دارد. و در بيان وضعيت شهردراي البته بدان ساز كه بايد باشد اضافه كنيم- كه پس از جريان رويه قانوني فوق‎الذكر انتخاب شهردراي به عنوان رئيس اداره شهردراي به عهده اعضاي شوراي شهر نهاده شده كه9 رئيس ركن اجرايي تشكيلات اداره امور شهر انتخاب نموده تحت نظارت منتخبين مردم به اداره شهردراي مي‎پردازد. كار سازماندهي، هم آهنگي، رهبري طرح‎ريزي و تنظيم برنامه‎هاي شهري با اوست. و علاوه بر كارمندان اداري به تعداد لازم معاون دارد. در خصوص نحوه انتخاب، تعداد وظايف و حقوق اعضاي شوراي شهر بهتر است به مقررات مربوطه مراجعه شود و از تفضيل مطلب خودداري مي‎نماييم.[4]

و در خصوص سازمان اداري شهرداري‎ها بايد بيفزاييم كه وجود كمسيون‎هاي مختلف كه در قانون شهردراي(در برخي مواد) پيش‎بيني شده است؛ نيز از جمله مباحثي قابل توجه مي‎باشد. چه تصميمات اين كمسيون‎ها و ترتيب هيات تشكيل دهنده آن حسب مورد در تحقق يا توجيه مسئوليت‎هاي شهردراي موثر مي‎باشد. به جهت اين كه موضوع بحث ما برسي شهرداري و ساز و كارهاي آن نمي‎باشد تنها به توضيح وضعيت و نحوه فعاليت يكي از كمسيون‎ها مي‎پردازيم.

در ساز و كار شهردراي‎ها با:

در خصوص تعداد كمسيون‎هاي فوق آلذكر با مداقه در قانون شهرداري‎ها با كمسيون‎هاي ذيل بر مي‎خوريم: كمسيون ماده 100 قانون شهرداري، كمسيون تجديدنظر ماده 100 قانون شهردراي، كمسيون ماده 77 قانون شهردراي،‌كمسيون مقرر در تبصره بند 20 ماده 55 قانون شهرداري، كمسيون تحويل كالا در معاملات عمده شهرداري‎ها و كمسيون ماده 8 مقرر در قانون نوسازي و عمران هشري.

كه از ميان كمسيون‎هاي مذكور به لحاظ اهميت و جايگاه كمسيون ماده 100 شهرداري و كمسيون تجديد نظر آن را مورد بررسي قرار مي‎دهيم:

كمسيون ماده 100 قانون شهرداري همانگونه كه از نام آن پيداست كمسيوني است كه چگونگي تشكيل، تركيب اعضاي آن در ماده 100 قانون شهرداري‎ها مصوب 1334 پيش‎بيني شده به اين صورت كه تركيب آن متشكل از نمايندگان وزارت كشور، شوراي اسلامي شهر و نماينده دادگستري(قضايي) مي‎باشد. كه حدود اختيارات آن نيز مطابق تصريح ماده 100 قانون شهرداري در حدود اظهار نظر و صدور راي پيرامون پرونده‎هاي ارجاع شده در خصوص ساختمانهاي بدون پروانه و يا به كاربري غير از آنچه در پروانه ذكر شده مي‎باشد. كه پرونده‎هاي مزبور از سوي شهردراي به كمسيون مزبور ارجاع داده مي‎شود چه اقدامات شهردراي در خصوص اعمال اختيارات فوق الذكر منوط به صور راي از كمسيون مزبور مي‎باشد و در مقام نظارت بر آراي كمسيون مزبور نيز كمسيون تجديد نظر ماده 100 قانون شهرديراي با همان تركيب وجود دارد كه به اعتراض متضرر از راي كمسيون بدوي رسيدگي مي‎كند.

گفتار دوم: ذكر پاره‎اي وظايف و اختيارا شهري‎ها

اختيارات كلي

اختيارات خاص

بديهي است كه در علوم اجتمايع هيچ جا به اندازه حقوق از حق و تكليف سخن به ميان نمي‎آيند چه علم حقوق به بررسي روابط حقوقي عنصر تعيين كننده قانون با يك نگرش برابر و فارغ از تبعيض حقوق و تكاليف افراد و به تعبيري علمي‎تر اشخاص را بيان مي‎نمايد.

در اين مقال نزي با عنايت به اينكه در مقام بررسي مسئوليت مدني نهادي به نام شهرداري قرار داريم طبيعي است كه در بدو امر قبل از ورود در مبحث مسئوليت به ذكر وظايف و اختيارات نهاد موضوع بحث بپردازيم. با مداقه و دقت نظر در وقانين و مقررات جاري ملاحظه مي‎گردد كه طيف وسيع و گسترده‎اي از وظايف و اختيارات به عهده شهرداري گذارده شده بحدي كه اين نهاد را به صورت يكي از كاربردي‎ترين نهادهاي عمومي در آورده است. گستردگي وظايف واختيارات مذكور به اندازه‎اي است كه مي‎توان گفت شهرداري قبل از تولد شهروندان تا بعد از مرگ آنها داراي تكاليف و اختياراتي نسبت به شهروندان و اداره شهر مي‎باشد. وظايف و اختيارات مزبور در ماده 55 قانون شهرداري و ساير مقررات جاري احصاء گرديده.

الف: وظايف و اختيارات كلي شهرداري

شهرداري همانند تمامي نهادهاي عمومي داراي وظايف كلي و عمومي است كه مكلف به اجراي آن مي‎باشد. لذا بعنوان يكي از اشخاص حقوقي حقوق عمومي غير دولتي كه داراي شخصيت حقوقي مستقل است موظف است:

الف) نسبت به اجراي قوانين و مقررات موضوعه به مفهوم كلي و به طول كلي ادقام نمايد و آن بخش از قوانين كه وظايف و يا اختيارات را براي شهردراي پديد مي‎آورد اجرا نمايد. علاوه بر قانون شهردراي و ساير قوانين خاص معمولاً در قوانين بودجه و همچنين قوانين مربوط به برنامه‎هاي اول و دوم توسعه و ساير قوانين، وظايف واختياراتي بعهده شهرداري محول گرديده است. به عنوان نمونه مي‎توان از تبصره 10 قانون برنامه اول و يا تبصره 84 قانون برنامه دوم در اين زمينه اشاره كرد. كه در جهت تامين توسعه فضاهاي آموزشي وظايفي به عهده شهردراي قرار گرفته و شهردراي موظف به اجراي آنها مي‎باشد.

ب) اجراي مصوبات شوراي اسلامي شهر و يا قائم مقام آن مادامي كه شوراي اسلامي شهر تشكيل نگرديده(وضعيت سابق بر انتخاب اسفند 77 كه وزارت كشور اين مقام را در اختيار داشت). همانطور كه قبلا مذكور افتاد شوراي اسلامي شه ردر حكم قوه مقننه شهر بوده و شهرداري به طور مستقيم موظف به ارجاي مصوبات آن شورا در حدود مصوب مي‎باشد.

پ) اجراي مصوبات شورايعالي شهر سازي و معماري موضوع قانون تاسيس شورايعالي شهرسازي و معماري همچنين اجراي كليه مصوبات كمسيون موضوع ماده 5 قاون مزبور در استانها در خصوص طرحهاي جامع، تفصيلي و هادي شهر و ساير طرحهاي مصوب شهر يكه بتصويب مراجع فوق الذكر مي‎رسد. همچنين ارجاي كليه ضوابط شهرسازي مصوب مرجع مذكور از جمله وظايف شهرداري‎ها مي‎باشد. در اين خصوص ماده 7 قانون مزبور اشعار مي‎دارد شهرداري‎ها مكلف به اجراي مصوبات شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران طبق مفاد ماده 2 مي‎باشند.[5]

ت) به صور كلي اجراي آراء و تصميمات قطعي مراجعه قضايي و يا وظيفه مندرج در تبصهر 4 بند 2 ماده 55 قانون شهردراي مبني بر ايجاد اماكن عمومي و تاسيسات مورد نياز شهر.

ث) اجراي مصوبات شوراي عالي اداري در مورد مسائل اداري شهر و شهرداري نيز از جمله وظايف شهرداري‎ها مي‎باشد.

ب) وظايف و اختيارات خاص شهردراي موضوع ماده 55 قانون شهرداري و ساير قوانين خاص:

در اين قسمت وظايف و اختيارات خاص شهردراي را مورد بررسي قرار مي‎دهيم.

الف) وظايف و اختيارات شهرداري در خصوص عمران و نوسازي شهر: كه در ماده 7 قانون تاسيس شوراي عالي شهرسازي و همچنين بند 24 ماده 55 قانون شهردراي و ماده 100 همان قانون.

ب) جلوگيري از سد معبر: كه در تبصره 1 بند 2 ماده 55 قانون شهردراي به آن اشاره شده است.

پ) رفع خطر از شهر و شهروندان: به شرح بند 14 ماده 55 قانون شهردراي.

ت) حفظ محيط زيست شهري: به شرح قانون حفظ وگسترش فضاي سبز، مصوب 1359 و ماده 110 قانون شهرداري و بند 1 ماده 55 قانون مزبور.

ث) حفظ دارايي، اموال و مسائل مالي شهر: به شرح بندهاي 7 تا 9 و 26 ماده 55 قانون شهردراي.

ج) وظايف فرهنگي و اجتماعي شهرداري: مستنبط از بندهاي 5 و 6 و 22 ماده 55 قانون شهرداري.

گفتار سوم: تعريف مسئوليت

مسئول اسم مفعول از ريشه سأل و به معني چيزي خوايش شده يا فرضيه‎اي بر ذمه كسي است كه اگر انجام ندهد از او بازخواست مي‎شود.[6] و مسئوليت مصدر جعلي از مسئول به معني چيزي كه انسان عهده‎دار آن است و در صورت عدم رعيات آن بازخواست مي‎شود.[7]

پس از تعاريف فوق مي‎توان مسئوليت را آن فعل يا ترك فعلي دانست كه به وسيله آنچه كه مبناي مسئوليت خوانده مي‎شود كه مي‎تواند قانون قرار دارد، عرف و... انجام يا عدم انجام آن به عهده شخصي مفروض قرار گرفته كه تخلف از آن علي القاعده منتهي به ضمانت اجراي در نظر گرتفه شده و احياناً با جرح و تعديل بعدي مي‎شود. و البته عينيت داشتن يا حدود و ثغور و كيفيات ضمانت مزبور به نوع مسئوليت بسته خواهد بود.

در عرف كنوني مسئول بودن يا مسئوليت بدين معني است كه شخص بايد پاسخگوي اعمال خود باشد. حال اين پاسخگويي صرفاً در پيشگاه خدا و وجدان مي‎باشد كه در اين صورت با مسئوليت اخلاقي روبرو هستيم يا متضمن مسئوليت در برابر اشخاص ديگر است كه با حقوق موضوع تضمين مي‎شود و مسئوليت حقوقي است.

فصل دوم:

مباني نظري مسئوليت مدني شهردراي

مبحث اول: بررسي رابطه بين مسئوليت مدني شهرداري و دولت

دكتر ناصر كاتوزيان در كتاب فلسفه حقوقي خود به نقل از هگل چنين مي‎گويد:

«دولت را همه بايد مقدس شمارند و اطلاعاتش را به خود وب بدانند در برابر قدرت –حكومت هيچ حق فردي وجود ندارد و تكليف هر فرد است كه وجود استقلال و قدرت دولتي را كه تابع آن است تاييد كند فرض اختلاف بين حقوق و دولت و سياست و اخلاق، در هيچ صورت ممكن نيست دولت نقع عمومي را بر نفع فرد مقدم مي‎دارد و مي‎تواند اگر لازم شود فرد را فداي كل كند، زيرا حمايت از سود عمومي، متضمن منفعت اجزاي آن نيز هست...»

اگر اين نكته را در نظر بگيريم كه هگل در شرايط زماني و مكاني آن روزگار كه كشور وي چند پاره‎اي ايالات مختلف كه به صورت محلي اداره مي‎شده بود مي‎زيست و در حالي كه غبطه و عقده همچون بنا پارتي براي مردم آن روزگار آلمان چون بختك بر آن سايه افكنده بود، بايد بگويم كه به عقيده وي هر كاري كه دولت انجام مي‎دهد پسندديه و صواب است و زاين كه به احتمال اين رهگذر به اشخاص وارد آيه بايد به مراعات منافع عمومي كنار گذاشته شود[8]

موضوع بحث در كلم و مكاني و زماني نظام حقوق ماست بدان سان كه پديده مردم سالاري و عدم رشد آن شهرداري تا قبل از انتخابات اسفند 77 علناً و اكنون نيز عملاً در انتصابات و نحوه فعاليت‎هاي فرد تحت سيطره دولت مي‎باشد وجزء محدود مواردي خصوصاً در مقررات كيفري كاركنان شهرداري همراه با كاركنان دولت مورد عنايت مقررات قرار گرفته‎اند.

به گونه‎اي كه كارمندان شهردراي و دولت هر دو مامور خدمات عمومي محسوب مي‎شوند و لكن در بررسي علمي قضيه قطعاً انتساب اعمال حاكميت به شهرداري و و دادن امتياز مربوط به آن حتي در شرايط مذكور هم امري است كه به دشواري مي‎توان پذيرفت و شايد هم غير قابل پذيرش باشد.

لذا غالب محققان در بررسي اين نوع از مسئوليت نيز از تعميم امتياز مزبور به ساير اشخاص حقوق عمومي خوداري نموده‎اند.

مبحث دوم: مباني نظري مسئوليت مدني شهرداري

در اين جا به دنبال توجيه مسئوليت مدني شهردراي به طبق نظريه‎هاي موجود در رابطه با مسئلويت مدني مي‎باشيم نظرهي اين كه در خصوص مباني مسئوليت مدني نظريه‎هاي ارائه شده در اين خصوص در بيشتر كتب و منابع تحقيقاتي بحث و گفتگو شده از تكرار مكررات خودداري مي‎كنيم در خصوص آنچه بدان مي‎پردازيم بايد بگوييم كه در نظريه‎هاي موجود به خصوص در رابطه با نظريه‎هاي مبتني بر تقصير به لحاظ قدرت مشترك ارائه خدمات عمومي، دارا بودن شخصيت حقوق عمومي، با دولت و ساير وابستگي‎هايي كه علي الخصوص در كشور ما جدايي كامل بين شهرديا و دولت را امري غير قابل پذيرش نشان مي‎دهد. به بررسي نظرياتي مي‎پردازيم.

- نظيره مسئوليت غير مسقتيم،‌توجيه مسئوليت مدني شهرداري به اساس آن

الف) قواعد عمومي:

اين نظيره به وا توسط حقوق دانان فرانسوي و در خصوص مسئوليت مدني دولت ارائه شده است و بر اين اصل استوار است كه در هر دعواي مسئوليت خواهان بايد ثابت كند كه عامل ورود زيان با ارتكاب خطا زياني را وارد آورده است. به عبارت بهتر نظريه تقصير بر آن است كه كسي را بايد مسئولي شناخت كه نسبت به رفتار خود قابل ملامت باشد.[9]

به همين دليل غالباً تقصير را يك عنصر رواني و داراي مفهوم اخلاقي به شمار مي‎آورند كه اثبات آن به عنوان شرط مسئوليت ضروري است حتي ادعا شده است كه بديهي‎ترين و عقلاني‎ترين مبناي مسئوليت خطاي عامل ورود زيان است و اين خطا چيزي بر رفتار ناپسند و غير اخلاقي نيست.

اما رفته رفته، تقصير مفهوم اخلاقي خود را از دست داده ونويسندگان و محققان قرن حاضر مفهوم اجتماعي وقوعي براي آن قائل شدند بر اين پايه همين كه اقداذمي زبان بار، مغاير بر رفتار يك انسان متعارف و محتاط در شرايط حادثه باشد، تقصير تحقق يافته است[10]

با پذيرش مسئوليت نهاد موضوع بحث در خصوص اعمال كاركنان آن تقصير كه از ديرباز يگانه مبناي مسئوليت مدني محوسب مي‎شد نخستين ضابطه‎اي بود كه براي اين مسئوليت مدنظر قرار گرفته است بدين ترتيب براي آنكه زيان ديده بتواند جبران خسارت ناشي از عملكرد اركنان شهردراي را خواستار گردد مي‎بايست تقصثير اداره و رابطه عليت بيان ضرر و اين خطا را به اثبات رساند اما اين امر به سادگي امكان پذير نيست اعمال و فعاليت‎هاي شهرداري‎ها كه به وسيله كارنان آن‎ها جريان مي‎بايد ممكن است متضمن خطاهايي ارتكاب يافته از سوي عاملان باشد كه كاملاً با عمل اداري بي ارتباط باشد. سپس نبايد جبران زيان‎هاي ناشي از تقصيرهاي شخصي كاركنان را بر عهده موسسه عمومي نهاد. عدالت اقتضا مي‎كند كه كارگزار و نهاد موضوع بحث هر يك در برابر خطاي خود مسئولي بانشد و اين حكم منطق ضرورت تشخيص و تيمز خطاي فردي كارمند از تقصير او را الزام مي‎نمايد.

ب) لزوم تشخيص خطاي اداري از خطاي شخصي

ضرورت تشخيص و معين نمودن خطاي شخصي كارگزار شهرداري و خطاي اداري كه منتسب به شخص مباشر نبوده بلكه از خطاي ادراي نشات مي‎يگرد معين مي‎شود- چه بر طبق يك عقديه منصفانه هر كسي مسئول اقدام خود مي‎باشد- و نه مي‎توان شهردراي را بي جهت و به لحاظ بي مبالاتي عوامل آن به حيران زيان الزام نمود و نه كارمندي را كه تمام احتياط‎هاي لازم احتياطهاي لازمه را در اجراي وظيفه قانوني خود مصروف داشته و لكن به واسطه نقص وسايل اداري و مشكلات سامانه‎اي موجود در اداره محل او جنبه زيانباز به خود گرفته را قابل سرزنش دانست.

علاوه بر توجيه مذكور در لزوم تشخيص و تعيين خطاهاي منتسب به ادارهي و اشخاص(كارمندان) عقديه ديگري نيز طرح شده است و آن بحث صلاحتي مي‎باشد. به اين توضيح كه رسيدگي به خطاي اداري و تشخيص آن در صلاحيت مراجع اداري بوده و رسيدگي به خطاي شخصي ارمندان در صلاحيت مراجع قضايي عمومي.[11]

در نظام حقوقي ما نيز نحوه تدوين مقررات در باب صلاحتي اين نظر را تاييد مي‎نمايد. چه معمولاً مرجع رسيدگي به صحت و سقم تصيمات اداري و آراء صادره از مراجع ادراي چون كمسيون‎هاي شهردراي، ديوان عدالت اداري مي‎باشد. در حالي كه جهت اثبات تقصير شخص كارگزار شهدراي نياز به اين كار نبوده اين مراجع قضايي هستند كه با استفاده از مقررات مربوطه و با تطبيق عمل ارتكابي با آن و ساير اوضاع و احوال و ضوابط پذيرفته شده خطا كارانه بودن يا نبودن آن را مشخص مي‎نمايند.

ج) مفهوم خطاي ادراي و ضابطه تشخيص آن از خطاي شخصي

1- خطاي اداري؛ تعريف و ضابطه تفكيك آن در نظر حقوقدانان

براي تشخيص ميان خطاي ادراي و شخصي نظريه‎هاي مختلفي ابراز گرديده‎اند كه به پاره‎اي از مهم‎ترين آنها اشاره مي‎شود:

ج 1) برخي از حقوقدانان عقيده دارند كه خطاي اداري عبارت است از تقصيرهاي متعارف يك سازمان دولتي: «هر اداره و موسسه عمومي در انجام وظايف خود بايد در حدود متعارف مراقبت داشته باشد كه از اعمال او زياني به كسي وارد نشود در اين حدود البته اشتباهات و تقصيرات براي دستگاه غير قابل اجتناب است و مسئولي آن بايد دولت باشد(خطاي اداري)،‌ ولي اگر اشتباهات و تقصيرات از اين حدود كه تشخيص آن بر عهده قاضي است خارج بشود، تقصيرات مزبور خطاي شخصي مستخدم بوده و او بايد از عهده خسارت برآيد»[12].

نظريه فوق بيشتر در رابطه با مسئوليت مدني دولت مورد توجه قرار گرفته و لكن در رابطه با ساير نهادهاي عمومي تمسك به آن استبعادي ندارد و نظر مزبور در رابطه با بحث ما چنين تشريح مي‎شود كه هر گاه عملكردي كه در نهايت به شهرداري منسوب مي‎گردد در مقايسه با يك عملكرد نمونه و متعارف، ناقص باشد، خطاي اداري رخ داده و بايد زيانهاي ناشي از اين خطا توسط خود شهردراي جبران شود. اما اگر زيان وارده ناشي از تصميم شخص يو غلط يك عضو از شهرداري باشد هر چند در جريان فعاليت سازماني باشد ، خطاي او شخصي محسوب و مسئوليت جبران ضرر بر دوش كارمند خاظي است . و تصميمي گيري در خصوص تشخيص اينكه زيان ناشي از خطاي اداري است يا شخصي بر عهده دادرس است .

ايراد اين نظر در ان است كه به روشني ضابطه دقيق و تفكيك خسارات ناشي از تصميم هاي شخصي كارمندان را از زيانهاي به بار امده از نقص عملكرد اداره مورد نظر ( در اينجا شهرداري ) ارائه نمي كند ، زيرا به گفته برخي استادان : « نقص عملكرد و وسايل نيز سرانجام مربوط به سوء تدبير و اهمال كاركنان اداري مي شود » [13]

اما امتياز آن برگزيدن ضابطه نوعي و اجتمايع تقصير است چه شايد مفهوم اخلاقي تقصير در خصوص اشخاصي طبيعي قابل اعمال باشد . ولي براي اشخاص حقوقي نمي توان خطايي اخلاقي در نظر گرفت . چرا كه شهرداري به عنوان يك شخص حقوقي فاقد اراده طبيعي جهت ارتكاب تقصير به معنيا سنتي و اخلاقي ان مي باشد .

بنا به عقيده برخي ديگر از نويسندگان چنانچه عمل زيانبار اداري جنبه شخصي داشته و بيانگر ضعفها ، هوسها و بي احتياطي هاي مامرو دولت باشد، با خطاي شخصي روبرو هستيم و بدين ترتيب مسئول مستقيم ورود زيان و پاسخگويي دعواي خسارت كارمند است . اما اگر عمل زيانبار جنبه شخصي نداشته باشد و مامور دولت در حين انجام وظيفه ، با كم و بيش اشتباهي خسارتي به بار آرد خطا اداري محسوب و مسئول در آن نه كارمند بلكه شخص حقوقي يعني دولت و در بحث ما شهرداري خواهد بود . [14]

در اين جا به اين واقعيت كه عملكرد اداره نيز وابسته به تصميمات اشخاص است توجه شده ولي ايرادي كه به آن وارد است عدم ارائه معياري دقيق براي بازشناسي خطاي اداري و تقصير شخصي كارمند است ، معلوم نيست كه كدام يك از اشتباهات او مربوط به ضعف شخصي وي و كدام مربوط به خطاي اداري اوست .

ج3 ) عده اي ديگر از نويسندگان ضابطه ارتباطي عملي با انجام وظيفه را برگزيده اند . اينان بر اين عقيده اند كه خطاي اداري در مواردي تحقق مي يابد كه با نقص ساختار و تشكيلات و خط مشي در اداره متبوع در ارائه يك خدمت عمومي و يا انجام يك عمل اداري مواجه هستيم . در واقع در چنين مواردي خطاي كارمند به اين ضعف تشكيلاتي منسوب مي گردد . و اين زماني است كه تقصير ، غفلت ، ترك فعل يا اشتباهي كه از سوي كارمند در ارائه خدمات عمومي صورت مي پذيرد به مناسبت و در حين انجام وظيفه اش باشد مانند آنكه كارمند شهرداري عليه صاحب يك ملك از طريق كميسيون هاي مربوطه راي به تخريب تحصيل و اقدام نمايد حال آنكه زيانديده في الواقع مشمول آن حكم نمي بايست مي شد . ليكن اگر خطاي كارمند ناشي از عملي غير مرتبط با انجام وظيفه اش باشد ، تقصير شخصي به شمار مي ايد . [15]

در اين خصوص با تحليلي دقيق تر از خطاي شخصي و تفكيك ان از خطاي اداي ، سعي در بررسي نقش كارمند در اين ميان داشته اند . بنابراين تحليل خطاي شخصي در دو فرض كاملا مجزا از يكديگر ، قابل تشخيص است :

2. خطاي آميته با عمل اداري كه از آن قابل تفكيك مي باشد:

اين گونه خطا معمولا توام با عمل اداري مي باشد . يعني در جريان اعمال اداري رخ مي دهد .  منتهي فقط مشكل آن به كارهاي اداري و ارائه خدمات عمومي مربوط مي شود كه مي تواند همزمان با عمل اداري و ظاهرا مرتبط با ؛آن مي باشد اما در واقع ماهيتا ارتباطي با وظيفه اداري نداشته و فقط در جيان اجراي آن صورت گرفته است براي نمونه اگر شهرداري از صدور مجوز ساختماني براي فردي كه داراي تمامي شرايط لازم مي باشد ، خود داري كند تنها به اين علت كه او سابقه محكوميت كيفري دارد كه اين امر مانع از اخذ پروانه ساختماني نمي باشد .

3. خطاي در جريان اعمال اداري كه جدا از اعمال اداري متصور نمي باشد :

اين خطا عملي است كه به وسله كارمند درحين فعاليت اداري اش صورت مي پذيرد و دست كم در ظاهر چيزي جز عمل اداري نيست ، اما امكان دارد كه متضمن يك عنصر خطاي شخصي باشد و ان هنگامي است كه موضوع يا هدف عمل ، خارج از قلمرو اعمال اداري قرار مي گيرد . به عنوان مثال شهرداري براي تجليل از يك مراسم تدفين خصوصي ، دستور مي دهد كه ناقوسهاي كليساي شهر به صدا درآيند . در اينجا عمل شهردار داراي موضوع اداري است زيرا وي قطعا اختيار صدور چنين فرماني را دارد . ولي هدف عمل او يك هدف غير اداري است . پس ، وي مرتكب خطاي شخصي غير قابل تفكيك از عمل اداي گرديده است و چنين حالتي مسئوليت شهرداري و كارمند توامان خواهد بود . ولي در مثال پيشين كه شهردار از ثبت نام يك نامزد انتخاباتي حايز شرايط خود داري ورزيده ، عمل او نه داراي موضع اداري بوده و نه با هدف انجام خدمات عمومي صورت پذيرفته است چرا كه شهردار اختيار انجام دادن چنين عملي را ندارد و درعين حال هدف او خصومت با يك تاجر ورشكسته بوده است و بنابراين شصا مسئول جبران خسارت خواهد بود . اما اگر عمل مامور اداره ، هم از لحاظ موضوع و هم از جهت هدف ، اداري بوده ، و در عين حال آميخته با تقصيري زيانبار باشد ، خطاي اداري به شمار مي رود ، زيرا به نقص ساختار سازمان باز مي گردد . چنين خطايي تنها مسئوليت اداره را در بر خواهد داشت.

اين نظر از اين جهت قابل نقد مي باشد كه استفاده از اختيارات اداري در جهت برآوردن اهداف و مقاصد شخصي را از جمله خطاهايي دانسته كه از اعمال اداري قابل تفكيك نيست و براي موسسه عمومي مسئوليت قائل شد ، حال آنكه صرف اعمال وظايف اداري شكلا و در حاليكه هدف امري غير از اهداف تعيين شده اداري باشد ، نمي تواند خطاي شخصي كارمند را با نقص اداري برابر كند ، چه در اينجا اختيار اعطا شده به كارگزار في الواقع و مانند همه موارد ديگر مطابق چهارچوب هاي سازماني و در جهت تحقق اهداف از پيش تعيين شده بوده و اين سوء استفاده از اختيار نمي تواند مسئوليت كارمند خاطي را تا حدي پايين آورد كه با فرض خطاي منتسب به نقص وسايل اداري ان را برابر دانست چه اين تحليل با صدر ماده 11 قانون مسئوليت مدني نيز كاملا انطباق دار .